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罚款风波又起！广西百色种植户因种香蕉被罚超2000万元

文章来源：农财网香蕉通

作者：南方农村报记者 林鹏

责任编辑：小蕉君

2022年7月，百色市田阳区自然资源局对田阳区的香蕉种植户黄普晋处以罚款353.6万元，对戴祖谨处以罚款1659.6万元。我们先来看一下《行政处罚决定书》的陈述。

对黄普晋的处罚

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条的规定，参考广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区自然资源厅和广西壮族自治区发展和改革委员会《关于规范和调整我区耕地开垦费征收标准和使用管理政策的通知》（桂财税[2019]35号）的通知，决定对你作出如下处罚：

1、责令你在十五日内移除香蕉树，恢复土地原状；

2、对你非法占用的44204.7平方米旱地处以每平方米80元（永久基本农田旱地开垦费为40元/平方米，2倍的处罚）的罚款，合计3536376元。

对戴祖谨的处罚

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条的规定，参考广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区自然资源厅和广西壮族自治区发展和改革委员会《关于规范和调整我区耕地开垦费征收标准和使用管理政策的通知》（桂财税[2019]35号）的通知，决定对你非法占用永久基本农田发展林果业的行为作出如下行政处罚：

1、责令你在十五日内移除香蕉树，恢复土地原状；

2、责令你在十五日内拆除在永久基本农田上建设的香蕉园配套设施，恢复土地原状；

3、对你非法占用的10218.42平方米水田处以每平方米160元（永久基本农田水田开垦费为80元/平方米，2倍处罚）的罚款，计1634947.2元，对你非法占用187016.35平方米旱地处以每平方米80元（永久基本农田旱地开垦费为40元/平方米，2倍处罚）的罚款，计14961308元，合计人民币16596255.2元。

先看看处罚单位引用到的法律依据

中华人民共和国土地管理法

第七十七条　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

中华人民共和国土地管理法实施条例

第五十一条 违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

行政处罚的结果是否合法合理

一、合法性

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》的规定，自然资源局有权对违法占用基本农田发展林果业的个人和单位处以恢复土地原状、罚款的行政处罚。合法性没有问题。

二、合理性

（一）貌似有点合理性

2022年3月份，百色市田阳区自然资源局便找到黄普晋，要求其铲除香蕉，黄普晋并未同意。如果当时两位种植户及时地作出准确判断，及时止损，可以避免这一次行政处罚结果。两位香蕉种植户在收到恢复土地原状的通知后已经知道了种植香蕉的土地性质是属于永久基本农田的，但逾期未按照要求恢复土地原状，处罚单位按照法律规定对其进行处罚，合理性也说得过去。

（二）缺乏合理性的地方

根据《基本农田保护条例》第十一条、第二十七条的规定和《国土资源部办公厅关于切实落实永久基本农田上图入库落地到户各项任务的通知》，县级人民政府土地行政主管部门应当划定基本农田保护区，确认永久基本农田范围，设立保护标志并张贴公告。另外，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。通过这样的方式，告知永久基本农田的土地承包经营权人其所承包的土地，哪些是永久基本农田。这样才能起到预防非法使用、严格监督土地用途的作用。

在本次事件中，出租土地给黄普晋、戴祖谨的村民出具《证明》证实作为土地承包经营权人，从未被告知永久基本农田范围，也没有任何迹象表明黄普晋、戴祖谨承包租赁的土地属于永久基本农田。在黄普晋、戴祖谨承包涉案土地之前，当地村民长期种植芒果，也没有任何官方劝阻、告知违法使用农用地的行为，以致于当地村民都不知道承包的土地性质是永久基本农田。

国家鼓励农村土地流转，促进农村经济发展，营造优化营商环境。黄普晋、戴祖谨承包租赁当地村民的土地，进行规模化的香蕉种植。给当地村民创造租金收益，另外聘请当地村民从事种植香蕉的劳务工作，又给当地村民创造临时或长期的工作岗位，视为农村实现双赢的新农村产业。本来应该值得鼓励的行为，由于当地政府没有作为永久基本农田确认、设立保护标志、告知承包经营权人等工作，导致黄普晋、戴祖谨被处以巨额处罚，另外其已付出的投资也全部打了水漂。这变相地打击了大众创业、大众创新、打造新农村的积极性和热情。

综上，本次处罚缺乏一些合理性。可以考虑让黄普晋、戴祖谨在完成收成后，有序恢复土地原状。减少不必要的经济损失和社会负面影响。

被处罚后可以怎么办？

1、申请行政复议，要求撤销行政处罚决定。

2、行政复议维持原决定，可以提行政诉讼，请求判决撤销自然资源局的行政处罚决定。在行政诉讼期间，如果不强制恢复土地原状的话，还有希望等香蕉成熟后，通过收果弥补一些损失。

可能涉及到的相关法律法规、政策文件

中华人民共和国土地管理法

第三十三条　国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

第三十四条　永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

第三十五条　永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第七十五条　违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条　违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

第七十七条　未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

第八十二条　擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

中华人民共和国土地管理法实施条例

第五十一条 违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

第五十二条　违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第五十五条　依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。

关于规范和调整我区耕地开垦费征收标准和使用管理政策的通知（桂财税[2019]35号）

基本农田保护条例

第二条　国家实行基本农田保护制度。

本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第十条　下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护。

第十一条　基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

第十二条　划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。

第十七条　禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第二十七条　在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。

基本农田保护责任书应当包括下列内容：

（一）基本农田的范围、面积、地块；

（二）基本农田的地力等级；

（三）保护措施；

（四）当事人的权利与义务；

（五）奖励与处罚。

第三十三条　违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

国土资源部办公厅关于切实落实永久基本农田上图入库落地到户各项任务的通知 国土资厅发〔2017〕6号

（五）落实责任有关要求。按照《基本农田保护条例》有关要求，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书，明确永久基本农田的范围、地类、面积、地块、质量（等别〈级〉、坡度等）、保护措施、当事人的权利与义务以及奖励与处罚等内容和责任。根据10号文件要求，市县级国土资源、农业主管部门要将保护责任落实到村组、农户，有条件的地方，要结合农村土地承包经营权确权登记颁证，将划定的永久基本农田记载到农村土地承包经营权证。落实到村组，就是要与村组签订责任书，如没有组或者组之间存在权属争议的责任书可以签订到村；落实到农户，就是在有关表册中填写永久基本农田保护片（块）或图斑涉及的土地承包经营权农户，通过在村或组范围内进行公告、公示等方式明确责任；记载到农村土地承包经营权证，要与农业主管部门相关工作做好衔接，统筹推进落实。

（六）补充标志有关要求。按照《基本农田保护条例》有关要求，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。市县级国土资源主管部门要在本级人民政府组织下，会同有关部门充分利用已有保护标志，在铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置，及时补充更新设置标志牌和界桩，昭示社会，接受监督。各省（区、市）国土资源主管部门要按照《基本农田与土地整理标识使用和有关标志牌设立规定》（国土资发〔2007〕304号）和《技术规程》有关要求，结合落地块实际情况，细化设置永久基本农田标志具体措施和规范，标志牌和界桩设立要统一规范、因地制宜、节约简洁、醒目清晰，标识内容包括永久基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片（块）号、相关政策规定、示意图和监督举报电话等相关信息。标志牌和界桩一经设立，任何单位和个人不得擅自破坏和改变。原有基本农田发生变动的地块，要及时更新或移除旧的保护标志。